中國共產黨第十九次全國代表大會（下文簡稱“十九大”）於2017年10月24日閉幕。習近平在開幕式中做出了中國已經進入中國特色社會主義新時代的前瞻性判斷，新時代的一個重要特徵就是社會主義基本矛盾的變化，即由“人民日益增長的物質文化需要同落後的社會生產之間的矛盾”轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。
基本矛盾決定著政策的發力點，中國建國以來，一直強調以經濟建設為中心，發展才是硬道理。但發展掩蓋了一些深層次的社會矛盾，這些矛盾在金融危機之後的經濟增速換檔期、結構調整陣痛期與前期政策消化期，“三期疊加”的特殊時期逐漸顯現。其中，房地產市場的發展就是連接著經濟、金融與民生工程的交匯點。房子的問題，已經成為土地政策、貨幣政策與金融監管政策等必須考慮的元素，是影響中國各項事業邁向新台階必須要跨過去的檻。為此，習近平再次強調“房子是用來住的，不是用來炒的”，並對中國下一步房地產市場的發展做出了明確部署，即建立“多主體供給、多通路保障和租購並舉的住房制度”，目的是實現“住有所居”。十九大對房子的定調將會削弱住房的投資屬性，不鼓勵甚至是打擊住房的投機屬性，並強調了住宅的居住與公共品屬性。從近幾年的政策走勢來看，房產調控除了需求側以“限”為代表的方式之外，供給側也在探索，特別是多層次的公共住房（也稱保障房）體系更加豐富。為此，有必要探討適合中國公共住宅建設的模式。
公共住房制度改革的歷史背景
自1998年福利住房制度改革以來，中國開啟了房地產市場化改革：住房實物商品化、住房消費貨幣化、住房分配市場化、住房供應商業化、存量公房私有化和和住房管理社會化（Zhao 和Bourassa，2003）。二十年來，中國的房地產獲得了突飛猛進的發展，成為驅動經濟增長的支柱性產業。住房改革釋放了中國經濟增長的巨大潛能，但不得不強調的是，任何宏觀政策的變動，都會影響財富分配。住房改革的財富再分配效應既體現在居民內部，也體現在政府與居民部門間，還體現在一、二、三線城市之間。房地產市場化改革帶來的財富效應是顯而易見的，但市場配資資源的目標函數里，效率的權重總要高於公平。這帶來了以下幾個方面的問題：
- 過高的房價收入比或房價租金比。2016年的數據顯示，深圳的租售比為1：740，上海為1：616等，大大超過國際正常標準200-300。北京與上海的房價收入比也都超過了25，位居全球前10位。相比而言，新加坡的房價收入比為5左右。這就使得一線城鎮集聚了大量所謂的北漂、南漂一族，居無定所。
- 第二，貧富分化愈加嚴重，這又主要體現在房地產財富的分化，因為住房佔到城鎮居民財富的65%左右，佔農村居民財富的約55%。房子就是財富的象徵，它甚至成了婚姻市場上的“硬通貨”，比象徵著人力資本的“學歷”更值錢。
- 第三，房地產投機屢禁不止，泡沫越吹越大，加劇了金融與經濟的系統性風險。受到過去幾十年房價趨勢的慣性使然，再加上政府房產調控政策與動機的激勵不相容，出現了房價越限越漲的怪現象。流動性過剩與“資產荒”並存的時代，房地產的稀缺性成就了其投機性。除此之外，還有各種“城鎮病”影響居民的幸福指數。
泡沫是房地產市場化與金融深化結合的產物。房地產的特殊在於其金融屬性，它已成為撼動金融槓桿的“支點”。2008年金融危機以來，為了應對外部衝擊，貨幣與信貸空前膨脹，影子銀行體系迅速擴張。在房價與信貸正反饋循環中，資金脫實向虛，債務逐漸累積，槓桿居高不下。能否有效規避過去改革的路徑依賴，有效穩住房價至關重要。我們過去的習慣思路是從需求端來思考，覺得限制購房資格或者是信貸資金的可得性，就能夠有效抑制需求，但實踐證明這種方法對抑制房地產投機的效果並不好。因為中國住房市場的短板是供給，與調節後的需求相比，它仍然是短板。所以，未來需要雙管齊下，不僅需求側（主要是投機性需求）要限制住，供給側也要趕上。公共住房的供給既是對需求的分流，也是總需求的構成部分，還能防範金融風險。這種供求並舉的調控機制，可藉鑑的經驗如“香港模式”、“新加坡模式”，以及“德國模式”，但它們是有明顯的差異的，而且政策背景也不同，所以不能直接複製。為此，有必要先弄清楚中國住房制度改革的目標函數。
如何構建多層次的住房體系
住房是市場化改革的重要一環，是固定資產投資的重要組成部分，對於中國經濟的起飛不可或缺。但以“國發24號文”為轉折，政策當局已經認識到公共住房數量不足和管理效率低下已經成為妨礙經濟進一步發展的障礙。為此，中國開啟了新一輪的住房改革，需要強調的是，這並不是“逆市場化”，而是以政策手段彌補市場的不足。市場與政府並非對立，只有在城鎮規劃中將二者結合起來才能更有效的實現“三位一體”的目標。
（一）以需求為導向，構建多層次保障房體系
至今，中國已經搭建起一套完整的保障房體系，分租房與售房兩種類型，前者有廉租房和公租房，後者有經濟適用房、限價房和都更房。不同類型的住宅都有各自適用的人群，申請條件也不一樣。廉租房針對低收入群體，有戶籍要求，他們甚至連經濟適用房的支出也承擔不起，只能租房；公租房的要求相對寬鬆，沒有本地戶籍要求，有些甚至不設置收入上限。經濟適用房也針對城鎮最貧困的居民，一般有本地戶籍的限制，除此之外還有收入、資產和人均居住面積的要求。
經濟適用房一般是由地方政府免費劃撥土地，由開放商建造並出售給貧困戶，平均利潤為2%-3%；都更房的對像是舊城改造的拆遷戶；限價房則適用於那些擁有當地戶籍的中等收入群體，他們不滿經濟適用房的條件，但是又無法按市價購買商品房。“十二五”規劃以來，經濟適用房在增量住宅中的比重下降，公租房和都更房的比例上升，例如在2011年分別佔比為21.8%和40%，而經濟適用房從2010年的22%下降到10.6%。在高房價的背景下，隨著舊城改造步伐的加快，建設動遷安置房，既可以降低城鎮更新的成本，又可以緩解市中心土地供應不足的壓力，同時還能夠起到土地功能優化配置的作用。
以上說的只是公共住房體系，與其對應的便是私人住房，它也包含租房與售房，如此便形成了“兩條腿走路”的住宅供給機制，市場與政府統籌協調，既注重效率，也講究公平。在住房市場，政策干預即使是在奉行“積極不干預”和“新自由主義”的發達國家和地區也是司空見慣的。
案例：新加坡“建屋局組屋-私人組屋-執行公館公寓”模式
新加坡是全世界最典型的以公共住宅為主體的國家，中央集權的政府發揮著絕對主導的作用，其職責涵蓋：國有土地轉讓、房屋建設與分配、融資等，由房屋發展局統一負責。自1964年將“居者有其屋計劃”納入國家議程以來，截至1995年，公屋存量佔比達到了88.07%的歷史峰值，相比於1960年的9%，是飛速發展。新加坡組屋的多層次性主要體現在其規格的設計上，即面積大小從一房到五房不等，小至30平，大至150平，形成了“建屋局組屋-私人組屋-執行公館公寓”結構。需要強調的是，新加坡的組屋制度長期以需求為導向（如“預購組屋制度”），房屋設計伴隨著人口結構的變化富有彈性。
同時，考慮到公平，1994年用“組屋登記制度”替換了原來的抽籤與排隊的分配方式，前者是先到先得，後者則是憑運氣。當然，新加坡政府注重“公平”還體現在其對預售組屋配額的劃分上，如將60%的配合劃分給首次申請者，還有15%的比例照顧特定的申請者（如子女較多的家庭）。正是由於新加坡政府以需求側為導向的彈性供給政策，才使得新加坡順利實現了“居者有其屋計劃”，居民隨著年齡和收入的變化，可以自由“升級”，換更大的組屋或私人住宅。在不改變住房的公共產品屬性的情況下，新加坡於1995年首次以公開招標的形式向私人開發商出售土地，由開發商負責設計與建造，這被稱為“執行共管公寓”。另一種是與公共組屋相對的“私人組屋”，它仍然屬於公共組屋項目的範疇，但由私人“設計、興建和銷售”。“執行共管公寓-私人組屋”計劃主要針對高收入群體，目的是為他們提供更優質的房源和精細的設計。
（二）政府與市場配合，加強政策協同性
自2013年以來，政府與社會資本合作（PPP）的相關政策密集出台，項目主要分佈於傳統基礎設施、信息基礎設施、清潔能源、油氣、煤化工、石化產業等行業，但尚未運用到公共住宅的開發上。我們認為，為了實現財政與社會資本、政府與市場的雙贏，PPP模式或許可以在擁有剛性需求的住宅市場上探索出一條成功的道路。比如美國政府最早在19世紀30年代就開始建設公共住宅，那時主要是緩解大蕭條的負面衝擊。但隨著經濟狀況逐漸好轉，公共住宅政策逐漸轉為公私合營，逐漸形成了一個由政府資助、私營部門積極參與建設的低收入住房政策體系。
新加坡的“執行共管公寓-私人租屋”就是公私合作的方式興建的，但新加坡的公私合營模式還體現在價格機制的設計上。公共組屋分為一級與二級市場，一級市場由政府定價，二級市場由供求決定價格，與國內的“價格雙軌制”類似。一級市場上，新加坡政府長期以來對預購組屋採用成本加成定價的方法，但2001開始，改為參考市場價格，用市場價格減去相應的補貼，就得到了組屋的價格。但隨著二級市場價格的上漲，一級市場也水漲船高，故政府在2013年4月宣布預購組屋與市價脫鉤，參考成本與居民的收入水平。公共組屋在滿5年後可在二級市場出售，售價由買賣雙方參考市價協議確定。
政策內部的協同也很重要，這在新加坡、香港和韓國都表現的很明顯。以香港為例，“公屋-居屋”的循環既可以為不同收入群體提供住處，同時公屋向居屋的轉售又為政府建設更多的公屋和補貼低收入居民住房開支提供了相應的資金，但新加坡和香港仍然是以財政資金為主。相比較而言，韓國則以私人資本為主。在韓國，承擔建設公共住宅項目的主要資金來源於國家土地住房公司，而非財政資金，財政資金只佔項目開發的10%-20%,另有30%左右來自全國住房基金，剩下的由土地住房公司籌措，部分來源於其利潤，還有部分是靠借貸。這種模式在房價穩定上漲時期能夠平穩運行，但2008年的危機暴露了這種模式的不足。在財政約束和住房供不應求的壓力下，韓國探索了新的公私合營的模式。2011年，首爾提出了新建80000套公共住宅的項目，計劃以政府與市場合作的方式完成。其探索的模式有“私人土地、公共住房”——公共機構借用私人土地建設公共住房、“公有土地，私人住房”——私營開發商借用公有土地建設私人住房以及在公有土地上混合開發等模式。另外，有些項目還積極調動居民的積極性參與社區自治，這樣更有助於構建和諧的鄰里關係。政策內部的協同性還表現在供給側與需求側的協同，美國、瑞典和新加坡等都是典型的案例。供給側主要是指土地與住房的供應，需求側主要表現為各種補貼政策，如直接對低收入人群的現金補貼，稅收優惠和住房券的發放等，這樣供給側與需求側的調和更能夠形成一個價格穩定運行的“走廊”。
對比多國（或地區）的住房政策發現，政府的政策制定大都以需求為主導，充分考慮人口的總量與結構、居民的收入水平與分佈、以及政策想要達到的政治與社會維度的訴求。在進行現狀分析與政策目標的製定後，再考慮各種約束，而後再製定方案。政策既要注重宏觀與微觀的配合，又要注重供給側與需求側的協同，還要注重政府與市場的協調。只有這樣，才能培育出成功的模式。托爾斯泰說“幸福的家庭都是相似的，不幸的家庭各有各的不幸”，但就城鎮而言，失敗似乎是相似的，但成功卻各有不同。住房政策，在中國這樣的大國，更應該以地方政府為主導，因地制宜，因勢利導，制定出本土化的住房政策，但不得不強調的是，城市的邊界最終仍是由市場決定的。
（三）搭建金融政策框架，實現精準調控
1.貨幣政策
貨幣政策主要體現在首付比例和貸款利息優惠上，容易被忽視的還有貨幣政策對於房價和通貨膨脹的影響。貨幣供給增加也會推動房價上漲，房價上漲同時會加速貨幣的循環，形成房價與信貸正反饋的金融週期，金融危機前的美國就是最好的例證。德國與日本的比較分析分析非常有意義。可以分為三個階段來看，上世紀七、八十年代以前，二者齊頭並進，而後直到九十年代，日本野蠻生長，但九十年代之後，日本房地產泡沫破裂，至今一蹶不振，但德國依然延續著長期以來“小步慢跑”的節奏。這種差異，貨幣政策扮演著重要的角色，德國的成功在於貨幣政策能夠維持通貨膨脹低位運行。不僅如此，德國實行“現存後貸”的政策，即申請貸款的居民需要先向銀行存貸款額度的50%，儲蓄貸款銀行才將合同額度發放給儲戶，這是一種相對保守的房貸政策。存貸款利率長期保持不變，分別為3%和5%，這對房地產市場起到了穩定器的作用。
首付比例在各國均存在差異，而且是個時變變量，例如在新加坡最低時為10%，後來在2012年上升到40%-60%，美國在金融危機前甚至存在零首付的情況，中國也主要在20%-30%浮動，而且一套房與二套房有較大的差距。如果是貸款買房，首付比例對購房的調節作用實際上沒有貸款利息大，優惠的貸款利息會大大減輕居民的還款負擔。自1993年7月以來，新加坡的優惠貸款利息就維持在2.6%的水平，當然這主要是針對那些滿足條件的預購組屋的購房者，而對那些不滿足優惠貸款利息申請條件的居民，也往往以基準利率進行貸款，優惠貸款利率的確定以公積金貸款利率加0.1%為準。
2.財政政策
財政政策反映在公共住房領域的各個方面。其實在政策協同性部分也有提到，在不同的國家，財政資金發揮的作用不同，例如韓國政府在公共住宅建設方面主要依賴市場資金，財政資金所佔的份額較小，而新加坡和香港的則相對較大。財政支持力度的大小一方面取決於地方政府的財政實力，另一方面也要看公共住宅制度的設計，好的項目彼此之間是互補的，例如新加坡和香港就可以從住屋（或組屋）出售中獲取資金補貼公屋（或組屋）住戶。財政支出還體現在對購房用戶的補貼上。
需要特別強調的是法國的財政激勵措施，除了由特定銀行發放的優惠貸款，各項財政刺激措施在法國社會住房供給中扮演著重要作用，如1977年從供給側補貼向需求側補貼轉變後，對個人的補貼從34%上漲到了51%，對業主、房主還有各種免稅措施。德國抑制房地產投機的稅收政策也值得借鑒，如在住房交易中，需要支付的稅費包括：3%的過戶費、5%的評估費和25%的資本利得稅。只有在滿10年後出售才可以免資本利得稅。
3.公積金政策
公積金是一種強制儲蓄的措施，這在各個國家也都很常見，但是細節仍存在較大的差異，比如公積金使用範圍，賬戶的設置，利息的確定等。以新加坡為例，它在1955年就設立了中央公積金局專門從事新加坡公民和永久居民的公積金管理工作，它將公積金賬戶分為三類：普通賬戶、特別賬戶和保健儲蓄賬戶，職能有明確劃分。1976年之前為單一賬戶，但考慮到大部分公積金被用於住房，存在一定不合理性，所以中央公積金局從中分離出特別賬戶，主要用於退休後的保障，這個賬戶的錢只能到55歲以上才能提取，並且有最低存款要求，目前為120000新元（自2015年起施行）。
保健儲蓄賬戶於1984年起施行，主要為了支付會員及其家屬的醫療保健開支。三個賬戶的利息也不一樣，普通賬戶為年化2.5%，其它為4%。除此之外，政府還會通過公積金賬戶向首次購買轉售組屋、私人組屋和執行共管公寓的新加坡公民提供購房津貼。 2006年3月推行額外公積金購房津貼，以幫助月收入在300新加坡元以下的家庭，補貼金額為5000-20000新加坡元。 2007年又兩度提高額度，最高達4萬新元。 2011年又推出特別公積金購房津貼，進一步緩解月收入在2250新元以下的家庭首次購房面臨的資金約束。
除此之外還有很多值得借鑒的政策，最突出的莫過於德國的法律制度。德國對抑制房價和租金制定了非常嚴厲的法律，如《經濟犯罪法》明確規定，如果開發商制定的房價超過合理房價的20%，購房者就可以向法院提起訴訟。如果超過50%，開發商將面臨高額罰款和最高三年的有期徒刑。正是在這種嚴厲的法理保障下，德國的房價和租金價格才能保持長期的穩定。
結語
從上述對國內外住房管理體系案例的剖析，可以看出，“住有所居”計劃的實現，需要供給側與需求側雙管齊下。貨幣政策要引導資金流向實體領域，而不是催生房地產泡沫；財政要積極引導社會資本參與，並對滿足條件的低收入者給予相應的優惠措施；合理的公積金制度也扮演著重要的角色。結合中國現有的房地產發展現狀和已經形成的多層次保障房體系來看，一個基本共識是中國的住房市場是一個供給嚴重短缺（一線城市比較突出）並和需求嚴重不匹配的市場，大量勞動力仍在往一線城市流動，但土地供給卻在向中西部傾斜。 2016年10以來的政策嚴格限制了一線城市的需求，使得房價增長邊際趨緩，成交量也有較大回落，但三四線城市仍在加碼買地，房價也屢創新高。
未來住房市場的調控也將呈現出一種層次感，把市場的交給市場，需保障的交給政府。住房市場，更需要“回歸初心”。2016年12月中央會議指出：“要準確把握住房的居住屬性，以滿足新市民住房需求為主要出發點，以建立購租並舉的住房制度為主要方向，以市場為主滿足多層次需求，以政府為主提供基本保障，分類調控，地方為主，金融、財稅、土地、市場監管等多策並舉，形成長遠的製度安排，讓全體人民住有所居”。以市場為主導滿足多層次的住宅需求，充分發揮政府在保障房建設上的引導作用，完善租購並舉的住房體系，讓“住有所居”成為住宅市場調控的出發點與立足點。這就需要充分認識到中國住宅市場的短板，不僅僅是需求側的短板，還有金融租賃市場的不完善、以及政策與制度的彈性等。
真正的城鎮是由居民，而非混凝土構成的，居民能否安居樂業，是判斷城鎮成功與否的核心指標。成功的城鎮必須建造房子，以滿足其因為成功而吸引的勞動力，但還需強調的是，建房子本身不是成功的邏輯因。城鎮興起的因素紛繁多種，如紐約的金融，矽谷與班加羅爾的高科技，米蘭的時尚和巴黎的藝術，這一切都凝聚了人的創造力。
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